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中國垃圾處理產業化發展評述

2010-07-29 16:06:02  

 

中國垃圾處理產業化發展評述
 
從2000年開始,我國的垃圾處理產業迎來了黃金的十年,并取得了明顯的成績和進步。然而目前我國垃圾處理產業還處于分散治理、各自為政的狀況,區域發展嚴重不平衡,加上相關法律法規的不健全,垃圾處理的產業化發展還有很長的路要走。
 
一、我國垃圾處理產業現狀及發展歷程
(一)垃圾處理設施大規模建設
我國垃圾處理起步于20世紀80年代,1980年以前,全國幾乎沒有城市對垃圾采取必要的措施進行無害化處置和管理。進入80年代,我國開始建設比較規范的垃圾處理設施,但發展仍非常緩慢。從90年代開始重視垃圾處理產業化,尤其從2000年以來,垃圾處理迅速發展進入黃金的十年。圖1給出了1990年和2009年垃圾無害化概況。2009年我國的總處理量達到1.12億噸,其中,無害化處理能力35.6萬t/d,無害化處理方式主要為衛生填埋,各處理方式所占比例如圖2所示。

在垃圾無害化處理能力快速發展的同時,是垃圾處理投資的持續增長。“十五”期間,我國垃圾無害化處理設施建設總投資為198億元,幾乎等于“九五”及以前歷次五年計劃環衛固定資產投入的總和,“十一五”規劃總投資為589億元。圖3給出了2001年和2009年我國環衛設施投資情況。

(二)垃圾焚燒產業漸成熱點
1988年,我國垃圾焚燒發電的第一個項目——深圳市市政環衛綜合處理廠建成投產。此后幾年由于投資成本高、運行可靠性無法保障等原因被冷落。而自1999年開始,國家和有關部門陸續出臺和實施了市政公用事業的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策等一系列的改革政策,使得我國垃圾焚燒發電行業再次成為投資熱點,進入快速發展階段。
十一五”期間,全國已建和在建的垃圾焚燒發電廠約有近100座,僅福建一省,在2008-2010年間共建設垃圾焚燒發電廠近20座。截止到2009年底,我國垃圾焚燒發電廠累計達196座,其中已運營投產的有86座。
我國建設的垃圾焚燒發電項目中,70%以上集中在東部地區,并且項目在東部地區的分布也主要集中在經濟發達的省份,例如在投運和在建項目方面,廣東、浙江和江蘇位居前三名,三地合計處理規模占總量的47.2%。
我國垃圾焚燒發電的投資主體、建設主體已經向多元化發展,主要建設形式由原先的政府投資并負責運行管理的方式,向BOT方式轉化。目前國內從事垃圾焚燒發電的投資運營商約有近百家,市場上比較活躍的主要是:上海環境集團有限公司、杭州錦江集團、中國光大國際有限公司、浙江偉明環保股份有限公司、深圳能源集團股份環保有限公司、中科實業集團(控股)有限公司、重慶三峰卡萬塔環境產業有限公司、天津泰達集團有限公司、無錫市國聯發展(集團)有限公司、金州環境集團等。
(三)市場化進程不斷加速
垃圾處理設施的大規模建設,帶動了垃圾處理行業的市場化進程。國內上市公司、外資、民營企業等多方投資主體開始活躍于垃圾處理領域,尤其是垃圾焚燒發電行業,發展非???,國內從事垃圾發電的投資商約有40~50家,2007年,7家采用爐排爐焚燒技術的垃圾焚燒發電企業市場份額已經達到了62%,具備了一定的產業集中度。
已經開發和對企業開放的垃圾處理市場主要有:傳統作業市場(街道保潔、公廁管理與維護等)、大型末端處理處置設施建設與運營市場(垃圾焚燒發電廠、填埋場、綜合處理廠及垃圾滲濾液處理設施等建設與運營)、副產品綜合利用市場(垃圾填埋氣、焚燒廠爐渣利用市場)和技術服務市場(規劃、環評、設計、檢測及咨詢市場)等四個部分。
技術服務市場、大型末端處理處置設施建設與運營市場、傳統作業市場的企業化運作比較成功,填埋氣利用市場得到一定開發,尤其在CDM機制激勵下更多企業將更積極地加入到填埋氣開發利用行業,目前正是我國垃圾處理市場發展的關鍵時期。
(四)企業參與模式多樣化
鑒于垃圾處理行業具有“長效投資、穩定回報”的特點,投資垃圾處理的企業呈逐年遞增趨勢。已有的保潔服務公司、滲濾液運輸公司及環衛設備廠等這些熟悉垃圾處理行業的企業的勢力迅速提升,并有意拓寬服務領域;大大小小的垃圾回收公司與廢紙打包公司迅速涌現;一些大型企業也將垃圾處理作為拓展方向,國內外實力雄厚的企業陸續投入垃圾處理行業中,推動了垃圾處理產業化的有序發展。
企業參與模式呈現多樣化。視政府是否參與設施建設,企業參與的常見模式有:政府建設后委托給企業經營、 BOT特許管理(建設-營運-移交)模式、政府委托代建單位負責設施建設的代建制模式以及政府參與的公私合營(PPP)模式。其中, BOT特許管理是四種最常用的企業參與模式或政府委托管理模式。企業的參與引入了市場機制,有助于調節資本、技術和管理在垃圾處理中的作用,要根據不同城市的具體情況,因地制宜的采取相應的參與模式。
(五)垃圾回收產業啟動試點
到2006年初,全國再生資源回收企業有5000多家,回收網點16萬個,回收加工廠3000多個,從業人員超過1000萬元。為規范再生資源回收行業的發展,國家商務部在2006年5月審議通過《再生資源回收管理辦法》,使再生資源回收工作進入產業化軌道。
同年,商務部開始推行再生資源回收體系建設,在全國確定了以直轄市、省會城市為主的26個第一批試點城市,2009年又確立了全國29個城市、11個集散市場為第二批試點單位。再生資源回收體系的建設,在全社會產生廣泛影響,一些試點城市已經初步形成了集回收、分揀和初加工三位一體的再生資源回收體系。
再生資源回收行業的發展計劃還將進入商務部“十一五”規劃、城鄉建設規劃和商業網點規劃中,全面普及科學的指標體系和統計制度,重點支持標準化回收網點、分揀加工中心和區域性集散市場,力爭到2012年使主要品種回收率達到80%,把再生資源回收體系相關信息納入國民經濟統計指標。
 
二、我國垃圾處理機制存在的主要問題
我國垃圾處理產業雖然近幾年得到了快速的發展,但起步晚,水平較低,基礎設施差,仍處于初級階段。目前,城市絕大多數垃圾是處于混合傾倒、混合清運、混合堆放的階段,95%是以填埋方式為主,其次是焚燒和堆肥,垃圾處理存在方式落后、無害化效果不明顯,垃圾處理收費政策不健全,產業化發展遇到瓶頸等問題。
(一)垃圾處理水平低,產業發育不健全
總體來說,我國的垃圾處理在逐步加強,基本做到了日產日清,環境衛生質量有了明顯提高。但是目前仍以簡單的垃圾收集、轉運和處理為主,未形成完整的產業鏈。
從技術角度看,垃圾處理產業鏈可表示為:垃圾源頭減量(清潔生產)——垃圾收集——轉運——分揀與物質利用——能源利用——填埋處置。而從我國目前的垃圾處理現狀來看,其產業發展重點主要集中在收集、能量利用和填埋處置等方面,源頭減量、轉運和物質利用環節未受到應用重視,致使產業鏈被割斷。能量利用也未得到健全發展,多數垃圾焚燒發電廠都采用全量焚燒方式,入爐垃圾熱值偏低、效率低下、不符合清潔生產要求,嚴格意義上都不算資源電廠;垃圾填埋也是全量填埋,不僅浪費了大量有機質,而且占去大量的填埋容積,導致資源環境損失。
導致產業發育不全的原因較多,主要原因有四個:一是管理者對垃圾管理全過程缺乏認識,把主要精力放在自己偏好的環節,或出于減輕垃圾出路壓力,偏重提高垃圾末端處理率,而忽視了提高垃圾資源的利用率和垃圾處理效率對于解決垃圾出路問題的重要性;二是缺少有力的市場主體,沒有完善的招投標交易市場,難以形成有效的競爭格局;三是相關行業,如材料、紙業、金屬、能源等行業,與垃圾處理行業缺少技術、信息與管理交流;四是供銷、資源回收與利用、環保電力等與環衛部門未就垃圾處理產業化有效交換意見,政府各部門之間缺少協同,難以引導產業化穩定健康發展。
(二)垃圾分類收集形式化,廢品回收不規范
隨著垃圾處理方式的逐漸轉變,我國開始推行垃圾分類收集制度,從源頭上實現減量化處理。目前全國已經開始推行垃圾分類收集試點工作,也取得了一定量的成效,但效果不甚理想,垃圾分類收集有形式化的趨向。主要原因在于:
(1)管理體制落后。垃圾分類收集過程中,多個單位或部門承擔著不同的角色:居民垃圾的收集工作大多由街道雇人負責;清運工作由各區環衛部門負責;垃圾填埋處理由市環衛處負責。這種多個利益主體的參與,使之相互間因利益關系而難以協調,導致垃圾分類收集工作缺乏連貫性。
(2)廢品回收不規范。垃圾中可回收利用物品在垃圾待運過程中被拾荒者撿走,有的垃圾場還有一支專門吃“垃圾飯”的“專職”拾荒隊伍對垃圾進行再次撿拾,廢品回收市場呈現混亂的局面,同時由于利益的驅動,回收后的廢品會被販賣到生產工藝落后的小企業,使得廢舊物資的管理嚴重失控,無法取得規模效益。此外,目前我國對于廢品回收工作尚無優惠政策,這也是造成廢品回收不規范的原因之一。
(3)垃圾分類收集形式化。垃圾分類收集沒有考慮后續處理的問題,市民分類投放的垃圾到了運輸環節,但由于現有的垃圾清運車輛的裝載廂是一個整體,工人們在裝車時仍然將分類后的垃圾混裝在一起,經密封擠壓后的垃圾到了垃圾處理場根本無法識別垃圾的類別,使分類程序形同虛設,同時也挫傷了市民進行垃圾分類的積極性。
(4)重視程度與資金支持不夠。垃圾分類收集工作的開展,其工作量較之以往成倍增加,人員的增加、設施的配套、設備的運行,使本來就較為緊張的資金更為緊張。政府方面也未出臺相關的硬性政策來確保此項工作的實施,垃圾分類又勢在必行。因此,垃圾分類收集工作只能因為資金的短缺而流于形式。
(三)收費和價格補貼政策不到位,垃圾處理市場化受制
(1)垃圾收費制度不完善。醞釀多年的垃圾收費政策雖然出臺,但垃圾處理收費方式仍存在較多的問題。主要體現在以下幾個方面:一是垃圾處理收費開征面小,收費標準偏低。截至2006年,全國僅有118個市制定了垃圾處理收費管理辦法或相關法規政策,已開征城市只占全國城市比例的18%,且制定的收費標準也大都低于垃圾處理成本。二是垃圾處理費收費困難,收繳率低。據統計,我國垃圾處理費收繳率一般只能維持在30%~50%左右,個別城市的實際收繳率還不足10%,所收繳的垃圾處理費也僅能補償垃圾處理成本的40%左右。三是缺乏垃圾處理費收繳的制約機制。我國垃圾處理費的征收主要分為在工資中扣除、委托供水等公用事業單位代收、委托社區或物業公司收取和環衛部門上門收取四種方式。由于代收和代扣都缺乏法律依據,對不交費沒有懲治辦法,導致收繳率偏低,征收工作難度較大。四是宣傳力度不夠。在實施垃圾處理收費過程中,由于宣傳不到位,部分公民對環境衛生意識不強,對開征垃圾處理費不夠理解,造成垃圾收費制度難以順利進行。
(2)垃圾處理補貼政策不到位。目前我國的垃圾處理相關產品價格、補貼標準、稅收政策和土地政策等多數沒有明確。以垃圾焚燒為例,該類企業收入主要來自政府垃圾處理服務費(垃圾補貼費)和垃圾發電補貼。服務費由政府根據地方財政情況與企業協商,在目前國家沒有制定垃圾處理服務費指導標準的情況下,各地的服務費水平差異很大并且普遍偏低。隨著我國把垃圾焚燒二噁英類物質排放標準從1.0 TEQ ng/m3提高到0.1 TEQ ng/m3,企業處理一噸垃圾需多支付活性炭費用20-60元,但政府的相關補貼并不到位。
(四)垃圾處理監管體系不完善,市場競爭機制存在缺陷
截止到2009年底,我國已有近200個垃圾焚燒廠投運及在建,但真正達到國家環保復核、投入運營的為數不多。
主要原因是受計劃體制下項目管理體系的影響較深,不能滿足產業化提出的新要求。政府過多干預項目立項審批、工藝技術與設備選擇和建設運營,忽視了企業的合法權益,同時也犧牲了公眾利益。比較典型的問題是,中標方的一些權力,如技術選擇權,沒有得到尊重;而工程招投標體系中缺乏對于成本的切實審核和監控標準,正是由于該項工程管理職能的弱化,才會出現公認投標報價偏高,但又無據可否的現象。
除此之外,建設運營復核審批程序繁多也是一個原因。一個項目,從運營單位的招標確定,到項目選址、環評、技術選擇、可研、上報、批準,再實地考察招投標、收費聽證辦理一系列相關手續,最后進行采購、投建、試運行、驗收等,需要一個相當長的時間。
更為嚴峻的問題是,我國在運營主體的確定和處置設備的技術選擇兩個環節上,尚無章可循,問題突出。受利益驅使,一些“三無”(無環保業務經驗、無資金實力、無技術力量)公司通過低價策略取得運營資格。因此,有必要提高垃圾處理的市場主體整體水平。企業是市場主體,是產業市場化運作的基礎。垃圾處理產業的企業數、種類與規模較小,經營范圍較窄,產品價值鏈未形成,企業競爭力較低,尤其是跨地區競爭能力較低,致使垃圾處理產業明顯帶有地域特性,形不成有效競爭格局。
(五)社會觀念滯后,對垃圾處理存在諸多誤區
垃圾管理在日常生活和城市管理中占據重要地位,但是由于受到傳統觀念的影響,有關部門和社會大眾對于垃圾處理的認知存在較大的誤區,造成對垃圾處理產業的抱怨多于支持,冷落多余參與,致使垃圾處理的產業化缺乏必要的“群眾基礎”。在我國的垃圾管理政策中,強調的更多的是政府的責任和作用,而對于個人以及企業的作用往往不夠重視,社會的參與恰恰是垃圾處理第一步——實現“減量化”最重要的環節。而目前我國針對家庭和企業的激勵性以及管制政策還非常少,間接導致了垃圾減量化、再利用、再循環水平的低下。同時,民眾的不理解不支持也給垃圾處理行業的發展帶來了巨大阻力。2009年開始,江蘇吳江、廣東番禺、深圳平湖等地的垃圾焚燒廠,由于周邊群眾的強烈反對,建設和運行進展非常緩慢。
 
三、加快垃圾處理產業化發展的幾點建議
我國垃圾處理問題不能有效解決的原因主要有:法律制度不完善,宣傳力度不夠;垃圾處理、循環利用效率低;現行制度無法與市場經濟接軌,企業不能產生經濟效益。我國借鑒國外的先進經驗,可在以下方面采取措施,改進垃圾處理模式,提高處理效率。
(一)實行源頭控制,做好垃圾減量化
相對于有限的土地資源來說,人類的垃圾產生量是無限的。而我們面臨的現實情況卻是,技術的發展在短期內是無法到完全消除垃圾的。在此背景下,也是目前世界公認的垃圾的解決方案就是 “減量化”和“資源化”。國外的大量實踐證明,進行源頭控制的“減量化”尤其重要。
第一,通過宣傳引導鼓勵公民自主自愿地改變日常生活方式,減少不必要的垃圾產生。通過報紙、電視等各種媒介進行環?;A知識普及教育,提高公民環保意識,讓每一位公民了解保護環境的重大意義及環境與自身的密切關系,引導公民合理消費,減少垃圾的產生量。如引導居民采取有效措施減少家庭垃圾的水分;在全社會提倡適度消費,節約食品,反對浪費;改變城市燃料結構,普及民用燃氣;推行凈菜進城、凈菜上市等。
第二,推行企業清潔生產,減少包裝垃圾的產生。研究制定包裝物回收管理辦法,防止過度包裝,減少包裝廢棄物產生;開征包裝稅,限制產品的過度包裝,減少難回收、降解材料的使用。同時,明確生產者的責任,要求產品生產者對他們的產品在進入流通和消費領域后所產生垃圾的回收、利用處理處置承擔相應責任。
第三,采取垃圾定額收費制度,逐步研究制定垃圾定額收費辦法。調動居民進行垃圾減量化的積極性,減少垃圾量的產生。國外發達國家的經驗說明,合理的垃圾定額收費制度可以將垃圾產生量降低20%~30%。
(二)建立完善的分類收集體系,促進垃圾資源化
各國都把垃圾分類收集作為垃圾處理的前提和基礎。完善的垃圾分類收集體系不僅可以實現垃圾的資源化利用,同時也是垃圾實現“無害化”處理的重要基礎。
第一,制定垃圾分類收集制度。垃圾分類既要考慮資源化和無害化處理的要求,也要充分考慮居民的可接受能力。由于目前公眾的環衛意識不高,分類處理系統還不完善,垃圾分類收集政策的制定尤為重要。
第二,首先應加強對公眾的環境意識教育,大力提倡垃圾分類排放,于此同時,政府采取一定措施,如發放分類垃圾桶等對公眾垃圾分類排放進行鼓勵和引導。
第三,建立規范的廢物回收體系。加強對廢物回收商的管理,合理制定廢物回首業的稅收、價格優惠政策,通過政策引導,保證廢物回收的合理利潤,推動廢物回收業的健康有序發展。
第四,加大分類收集利用配套設施的開發和建設力度,做到真正意義上的分類處理。政府應先完善分類收集處理設施,像丹麥和芬蘭那樣建設方便的垃圾分類收集運輸裝置,如垃圾分選中心,大件垃圾處理設施,綠化垃圾堆肥設施等,為垃圾分類收集、回收利用和分類處理提供保障。
(三)利用經濟手段,加速推動垃圾處理產業化
完善的垃圾收費制度,不僅可以充分調動居民垃圾減量和分類收集的積極性,同時也是垃圾處理實現產業化的基礎。
第一,計算及確定合理的垃圾收費標準。目前垃圾收費標準的確立面臨多方面困難:一方面,各城市的垃圾處理成本支付標準的巨大差異,使得僅從會計科目角度計算難以得出一個合理的收費標準;另一方面,確定收費成本的其它基本要素(如環衛作業勞動力價格、管理費用、設施折舊等)缺乏統一標準依據。由于收費標準不合理,目前通過收費所能支付成本的比例也較低,一般僅相當于垃圾處理成本的20%~40%左右,其余差額部分仍需要政府財政補貼。各城市只有根據自身的實際社會經濟發展情況,計算及確定合理的收費標準,才能保證垃圾收費制度的真正實施。
第二,積極探索新的征收方式。廣東省中山市采用“水消費量折算系數法”進行垃圾處理的費用征收,取得較好的效果。“水消費量折算系數法”是按不同垃圾產生源的垃圾排放量與其水消費量之間的折算關系,直接以用水量計征垃圾處理費,并委托供水部門在征收水費時一并代收。這種方法在實際征收過程中便于操作,收費成本最低,收繳率高。各地在垃圾收費中,針對如何確定垃圾處理收費的載體,應相互交流,因地制宜,積極探索可操作的征收方式。
第三,加大征收力度。一方面,按照“誰污染,誰付費”的原則,制定行之有效的規章制度,對欠繳、拒繳垃圾處理費的行為予以處罰。另一方面,可通過與水費、電費加其它費用一并征收的做法,加大征收力度,保證垃圾收費工作的順利實施。
第四,加強對所征繳垃圾費的管理和使用。目前,對征收垃圾費的管理和使用一般都采用收支兩條線,但缺乏明確的責任部門和機制。一些城市對垃圾費的收繳和使用存在多頭管理的情況。對未繳納垃圾費的居民和單位的處罰措施沒有統一的標準和手段,對收費單位和代收單位都沒有相關的處罰措施。因此,在加大垃圾處理收費力度的同時,應進一步強化對所收繳垃圾費的管理和使用。通過相應的制度、措施,保證垃圾費使用的合理、有效。
第五,明確垃圾處理收費的性質,加大環境治理的宣傳力度。目前,我國各城市對垃圾處理收費的性質沒有明確的規定,造成垃圾處理費收取中的代收、代扣、代繳等缺乏相應的法律依據。因此,應通過立法等手段,進一步明確垃圾處理收費的性質,便于垃圾處理收費的監督和管理。從目前市場經濟條件下的收費改革分析,垃圾處理收費應按“費”管理而不應按“稅”的管理。在明確了垃圾處理收費的性質以后,各級政府應加大垃圾收費的宣傳力度。通過電視、報刊等新聞媒體,大力宣傳垃圾處理收費制度,增強市民的環境保護意識。
(四)理清工作主次,完善垃圾處理管理機制
作為加強垃圾主管部門自身建設的重要內容,完善垃圾管理機制對于完善垃圾處理系統是極其關鍵的,它是保證處理設施科學建設和高效運行的保障。
第一,需要認真理順管理體制,實行“政府——管理公司——營運企業”三級化管理,并將建設監管與運營監管委托給不同公司負責,逐步開發與開放垃圾處理市場,將處理作業企業化,引入競爭機制,實行政企分開和政事分開。
第二,明確垃圾管理的主要任務與工作主次,就目前現狀而言,需要加強兩方面工作。一是建立統一規范的招投標交易市場,并制定區域融合機制,逐步形成全國性的招投標交易市場,完善招投標辦法及各項規章制度。二是培育有力的市場主體,形成有效競爭格局。培育市場競爭主體,是垃圾處理行業市場化運作的基礎,挑選大型企業作為市場主體的骨干,同時適度引進民營企業,加速垃圾處理產業化步伐。
第三,建立社會化、多元化的垃圾處理投入產出機制。利用經濟利益引導社會資本進入垃圾處理領域的投資和運營,改變單純依賴政府投資而導致得資金投入嚴重不足問題,從而改變垃圾處理產業發展滯后的局面。通過政策引導,建立起政府、企業、個人、團體、金融機構等相結合的垃圾處理的社會化、多元化投融資體制,實現社會資本資源在垃圾處理產業領域的合理配置,并充分發揮作用。
(五)健全垃圾管理法規,垃圾管理法制化
垃圾的有效管理不僅僅取決于所有社會成員的共同努力,更依賴于法規政策體系的強制約束。垃圾處理的產業化發展更是離不開政策、法規的支持。我國的垃圾管理法律體系的建設取得了一定的成績,但總體來說還不健全,可操作性不強,與世界水平有相當大的差距。所以政府必須重視垃圾管理的立法行為,為有效的垃圾管理提供支撐。
第一,政策法規要進一步明確垃圾處理的主體、責任、權力和范圍,綜合運用法律、行政、經濟、技術、宣教等多種手段,通過依法行政、科學行政,推進垃圾處理的法制化、規范化。
第二,加大力度完善對垃圾處理產業在財政、稅收、建設、工商、環保技術等各方面配套支持政策。
第三,研究和探索對垃圾征稅。垃圾稅一方面用以開拓垃圾處理資金籌措渠道并確保資金到位,促進垃圾處理產業化。另一方面可促進垃圾減量和再利用,通過強制課征垃圾稅,加重垃圾產量大的企業或產品的稅收負擔,迫使其采取措施治理污染或退出行業,使產業結構和資源配置向有利于環境保護的方向調整。
第四,隨著經濟發展而制定和實施相應的政策措施,首先盡量避免或減少垃圾的產生,盡可能回收和再利用,并通過價格結構的變化促進行為的變化,用經濟措施刺激垃圾生產者減少產量。

 

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