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關于保障垃圾處理產業穩定發展的議案

2019-03-01 15:30:08  

按照 2012 年國家發改委《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》,每噸生活垃圾折算上網電量 280 千瓦時,并執行全國統一垃圾發電標桿上網電價每千瓦時 0.65 元。我國絕大部分垃圾焚燒發電項目的上網電價(含稅)組成如下:垃圾焚燒發電電價(0.65 /度)=當地脫硫燃煤機組標桿上網電價(0.25 /度~0.5 /度)+省級電網負擔(0.1 /度)+國家可再生能源電價附加基金負擔(剩余部分)。電價補貼對于推動垃圾焚燒處理行業的穩定發展具有重要意義, 其政策的延續性直接關系著城市生活垃圾的無害化處理效果。如果該政策取消,可能對我國環境質量的改善產生極為不利的影響。


 一是垃圾處理是公共環境問題。新能源汽車、光伏補貼的退坡,一個重要原因是同類產品的替代性較強。新能源汽車有汽油車和柴油車作為替代產品,光伏產品有其它能源作為替代產品。垃圾處理解決的是環境無害化和安全化的問題。根據生環部《2018 年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示,2017年,我國202 個大中城市生活垃圾產生量已突破2 億噸。垃圾堆放不僅產生惡臭,侵占土地,滋生大量病菌微生物和害蟲等,還會污染土壤和地下水。垃圾處理已成為影響社會公眾生活,必須妥善處理的突出環境問題之一。


二是垃圾處理產能缺口依然較大。按照““十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃”目標,2020 年設市城市生活垃圾焚燒占比 50%,全國城鎮生活垃圾焚燒產能 59.14 萬噸/日,而 2017 年分別為 43.84%、33.14 萬噸/日,還有約 40%的產能缺口。截止 2017 年,幾乎所有省市(除西藏、青海外)都存在一定的城鎮垃圾焚燒處理產能不足問題,即便是現有處理能力相對較強的廣東、江蘇、浙江、安徽、天津、北京等長三角和環渤海地區的省市,面對經濟活動頻繁帶來的生活垃圾處理量爆增壓力,也需應對處理規模滯后于垃圾清運量增長的挑戰。


三是焚燒處理具有不可替代的優勢。2000 年以前城市垃圾處理行業發展初期,由于無害化處理技術相對落后,投資有限,衛生填埋技術憑借適用范圍廣、技術簡單、單位投資和處理成本相對較低的優勢,成為城市垃圾的主要處理路線。隨著我國城鎮化進程的快速推進,社會消費升級使垃圾產生量激增,尤其是快遞和外賣餐飲等使生活垃圾清運量和處理量出現爆發式增長,同時,城市房地產開發使土地資源受限,遠郊土地填埋又需負擔高額運輸成本,填埋處理增長乏力。相對于衛生填埋和高溫堆肥技術路線,垃圾焚燒具有處理周期短、占地面積小、減量高的優點,能夠緩解當前城鎮化推進中出現的“垃圾圍城”困境。近年來,垃圾焚燒煙氣處理技術研發深入,設備國產化應用普及,余熱利用系統和尾氣處理系統日趨完善,設施運營管理的規范化也降低了二噁英等二次污染風險。


四是垃圾處理上網電價補貼支出占比可再生能源基金較小。垃圾發電廠屬于生物質發電范籌,即便 2017 年所有城鎮垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補貼目錄,對應的國補資金也僅占基金支出的 5.60%。雖然現階段垃圾焚燒發電技術已經達到國際先進水平,但是前期存量項目技術相對不成熟,補貼取消可能會導致設施運營不穩定,出現大規模排放超標的環境風險。


五是電價補貼取消將改變垃圾處理產業發展模式。垃圾焚燒電價補貼是行業投資回報的重要組成部分,將影響金融資本對于產業發展潛力和空間的預期。大量垃圾焚燒處理項目還處于準備期和建設期,補貼政策取消將顯著影響環保公司的融資、項目建設能力,“污染防治攻堅戰”的落實將面臨更加嚴峻的形勢。尤其對于以企業為主導的產業資本等長效資金,將降低其投入環保行業的意愿。


六是加劇行業非規范競爭行為?,F有費用資金來源于社會居民付費(居民)+垃圾處理服務費(地方政府)+垃圾焚燒上網電價補貼。在保障垃圾焚燒廠的正常運營資金需求的條件下,如果調整資金結構為社會居民和地方政府分擔,由地方政府通過公開招標談判給予企業處理服務費單價,自由裁量權和招標總額提高,將會加劇行業惡性競爭態勢,尤其是民企居于弱勢地位,其議價能力有限,非公平競爭等隱性壁壘更可能導致行業非規范競爭嚴重。


為了引導垃圾焚燒發電產業健康發展,使全國垃圾處理能力與城市廢棄物的無害化處置需求同步增長,推動垃圾處理企業精細化和規范化管理,提出以下建議:


一是產業經濟政策的調整和實施,應充分論證環境效益和社會效益,尤其應廣泛征詢和吸納環保企業、社會利益相關方的意見反饋,預估對于環境產業和經濟發展的影響。


二是調整補貼方式和分攤資金來源。如將審批權移交地方政府,可能受地方財政收入波動而影響必要環保費用支出。地方財政應將垃圾處理費用納入年度一般公共預算財政撥款支出,制定充足的年度預算資金,及時足額支付垃圾處理費,避免因資金來源不穩定而出現普遍拖欠費用現象,變相加重企業財務負擔。


三是研究差異化補貼方式平衡不同區域項目盈利水平,減少國家財政負擔。對于老少邊窮地區的垃圾發電項目,應考慮通過中央財政轉移支付方式,彌補當地政府環保資金缺口。


O一九年三月一日

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